Tijd voor een klimaatwet

Op letterlijk een steenworp afstand van de Hofvijver heeft de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid zijn advies Klimaatbeleid voor de lange termijn – Van vrijblijvend naar verankerd – uitgewerkt. De Raad stelt geen concrete oplossingen voor, maar geeft wel het kader aan waar­binnen Nederland sneller en beter tot oplossingen kan komen. Raadslid Margot Weijnen en wetenschappelijk medewerker Albert Faber lichten het toe.

Sinds 2013 is er al het SER Energieakkoord en eind oktober zijn er op de Nationale Klimaattop nog afspraken gemaakt over het verminderen van CO_²-emissies in antwoord op het klimaatakkoord van Parijs van eind 2015. Wat voegt een klimaatwet, zoals bepleit door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), hieraan toe? Weijnen: “Met een klimaatwet en een klimaatautoriteit is het Nederlandse klimaat­beleid minder vrijblijvend en steviger verankerd. Door een langetermijndoel voor drastische emissiereductie vast te leggen in een klimaatwet, zendt de overheid een signaal uit van betrokkenheid. Dat draagt bij aan de voorspelbaarheid van het Neder­landse klimaatbeleid, over kabinets­perioden heen, en vermindert zo de investeringsrisico’s voor burgers en bedrijven.”

Faber: “Het geeft burgers en bedrijven meer zekerheid over welke kant het opgaat, waardoor ze gemakkelijker kunnen beslissen over het doen van langetermijninvesteringen. De klimaatautoriteit zal de samenhang in de gaten houden van het klimaatbeleid en andere beleidsterreinen. Dat zal leiden tot minder tegenstrijdige maatregelen, waar­door innovatie minder hindernissen zal ondervinden. Door dit alles komt de ontwik­keling van duurzame technologieën, producten en diensten sneller van de grond, waarbij we meer in eigen huis ontwikkelde technologie zullen gaan toepassen en exporteren en minder technologie hoeven te importeren.”

In zijn advies stelt de WRR ook voor te gaan werken met een CO_²-emissiebudget. Uitgaande van het klimaatakkoord van Parijs zal de CO_²-uitstoot in Nederland in 2050 tachtig tot vijfennegentig procent lager moeten zijn dan in 1990. Een emissiebudget geeft aan hoeveel tonnen CO_² tot 2050 nog mogen worden uitgestoten. Daarbij kan de klimaatautoriteit adviseren over tussen­tijdse doelen – bijvoorbeeld om de vijf jaar – en aan de hand daarvan het tempo van de uitstootvermindering in de gaten houden. Tussen 1990 en 2015 is de CO_²-uitstoot met  twaalf procent verminderd, zodat nog 68 à 83 procent te gaan is. Momenteel vermindert de uitstoot met ongeveer twee procent per jaar. “Willen we in 2050 uitkomen op min tachtig procent, dan zal de vermindering moeten toenemen tot zeker zes procent per jaar vanaf 2030”, aldus Faber.

Klimaatautoriteit

Weijnen: “De klimaatautoriteit zal geen toezichthouder zijn zoals de Mededingings­autoriteit, maar meer een soort Delta­commissaris, die op enige afstand staat van de politiek. Verschil is wel dat het klimaat­beleid de samenleving in al haar facetten raakt. De vergaande verplichting van Parijs zal daardoor alleen haalbaar zijn als er naast technologische maatregelen ook structuur­maatregelen komen en aan gedrags­verandering wordt gewerkt. De klimaat­autoriteit moet dus van veel markten en kennisgebieden thuis zijn. We pleiten daarom voor een meerhoofdig college, dat al deze terreinen afdekt. Er is echter geen groot bureau nodig, want het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en de Nederlandse Emissieautoriteit kunnen de klimaatautoriteit van de nodige cijfers voorzien.”

Eén doel is beter

In september 2016 stelden de PvdA en GroenLinks een klimaatwet voor, die naast forse emissiereductie als tweede doel heeft toe te werken naar honderd procent duurzame energie in 2050. De WRR denkt daar anders over. “Het is beter vast te houden aan één doel, want twee doelen kunnen conflicteren. Het primaire doel van een klimaatwet is klimaatverandering tegengaan, dus om de CO_²-emissie zo snel mogelijk te verminderen”, stelt Faber. “Je moet het emissiedoel vastleggen, niet de route waarlangs je dat doel wilt bereiken. Dan heb je ruimte om in te spelen op nieuwe techno­logische ontwikkelingen en verande­rende maatschappelijke omstandig­heden en koers je sneller en efficiënter op het einddoel af.”

Weijnen: “De aandacht gaat nu vooral uit naar het installeren van zonnepanelen en de aanleg van windparken op zee, maar die leveren alleen elektriciteit. Hooguit goed voor een kwart van het nationale energie­gebruik. Driekwart van het energiegebruik hangt samen met mobiliteit en warmtevraag in de industrie en de gebouwde omgeving. Als je ook daarin wilt voorzien met elektriciteit, moet je de opwekkingscapaciteit sterk vergroten en het elektriciteitsnet, nationaal en internationaal, fors uitbreiden en versterken. In een ‘alles elektrisch’ scenario wordt het, met een toenemend aandeel van variabele, hernieuwbare bronnen, steeds lastiger vraag en aanbod in balans te houden. Er zijn dan heel wat maatregelen nodig om een ongestoorde stroom­voor­ziening te kunnen garanderen. Daarom moet je ook serieus kijken naar tussen­oplossingen zoals hybride warmtepompen.”

Verder acht de WRR het zinvol een publieke investeringsfaciliteit in het leven te roepen om de investeringen met een lange tijds­horizon te stimuleren, zoals renovatie van gebouwen, energiebesparing in de industrie, infrastructurele vernieuwing en ook R&D. De Duitse Kredietanstalt für Wieder­aufbau (KfW) staat hiervoor model. Vooral de R&D ten behoeve van nieuwe energie­technologie verdient een steuntje in de rug. Hieraan besteedt Nederland momenteel honderd miljoen euro per jaar. Dat bedrag steekt schril af bij de 3,5 miljard euro die per jaar omgaat in de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE+). De WRR pleit dan ook voor meer investeringen aan de voorkant van de innovatieketen.

Van onderop

Weijnen en Faber benadrukken dat de klimaatwet niet bedoeld is om technologie van bovenaf op te leggen. “De klimaatwet biedt een kader waarin het ontwikkelen en toepassen van nieuwe technologie kan gedijen”, stelt Faber. “Hij biedt juist extra ruimte aan bottom-up initiatieven. Wij zeggen echter niet ‘laat duizend bloemen bloeien’, want het Rijk geeft met een klimaatwet wel richting aan de ontwikkelingen.”

Weijnen verwijst naar de aanpak van het Verenigd Koninkrijk, dat al sinds 2008 een klimaatwet heeft. Onder deze Climate Act valt een Committee on Climate Change (CCC) die niet alleen de voortgang van het beleid bewaakt, maar ook aangeeft of overheidsmaatregelen passen binnen het klimaatbeleid. De CCC adviseert over zogenoemde budgetperiodes, dus over de omvang van de CO_²-emissies in bepaalde periodes op weg naar het einddoel van tachtig procent emissiereductie in 2050. “Dat zijn zwaarwegende adviezen, waarvan de regering alleen kan afwijken met parlementaire goedkeuring. Zo'n aanpak past ook goed in Nederland.”

Lokale omstandigheden

Weijnen vindt het ook belangrijk dat decentrale overheden ruimte hebben om in te spelen op lokale omstandigheden. “In Friesland zijn veel koeien, dus ligt het voor de hand daar veel biogas te produceren. In Amsterdam maken steeds meer wijken gebruik van warmte afkomstig van afval- en energiebedrijf AEB, en kunnen datacentra wellicht warmte leveren aan tuinbouwkassen of huizen in de omgeving. In Rotterdam is restwarmte van de proces­industrie te benutten voor verwarming van huizen en gebouwen. Bij al die projecten moet het Rijk er wel voor zorgen dat de consument ervan op aan kan dat de energie uit andere bronnen betaalbaar blijft en zonder onderbreking wordt geleverd. Dat is nog niet wettelijk geregeld, zoals bij de levering van elektriciteit en aardgas. Als dat eenmaal het geval is, zal de consument de overstap naar alternatieve energieleveran­ciers gemakkelijker maken. Wat weer gunstig is voor de bedrijven die de benodigde apparatuur en installaties leveren. Het Rijk blijft systeemverantwoordelijk en schept met aangepaste wet- en regel­geving de structuren, waarin de decentrale initiatieven tot bloei kunnen komen.”

Europees niveau

De WRR ziet het Europese handelssysteem in CO_²-emissierechten (ETS, Emissions Trading System) nog steeds als het beste middel voor het terugdringen van de CO_²-uitstoot van industriële bedrijven en elektriciteits­producenten. Momenteel werkt het ETS wel als instrument om de Europese emissies te begrenzen, maar niet als rem op klimaat­onvriendelijke investeringen. Feitelijk zijn er te veel rechten in omloop, waardoor de prijs van de rechten heel laag is. De WRR adviseert het ETS nieuw leven in te blazen door in elk geval een bodemprijs in te stellen voor de te veilen CO_²-rechten. Maar het zal nog een hele toer zijn hiervoor binnen de Europese Unie de handen op elkaar te krijgen.

Samenhang bewaken

Weijnen: “Ook op regionaal en lokaal niveau moet er samenhang zijn in het beleid. Als nieuwbouwhuizen en op den duur ook andere huizen energieneutraal moeten zijn, dan ligt het niet voor de hand nog veel te investeren in de vernieuwing en uitbreiding van de regionale en lokale distributienetten van aardgas. In de Arnhemse wijk Presikhaaf bijvoorbeeld zijn woningen voorzien van zonnepanelen en elektrische warmtepompen, terwijl in diezelfde wijk het aardgasnet twee jaar daarvoor was vernieuwd. De investeringen in het elektri­citeits­net en gasnet zijn blijkbaar apart bekeken. Steeds weer zie je dat het nodig is investeringen in infrastructuur in een breder perspectief voor de lange termijn te bekijken.”

De voorstellen van de WRR en de Transitie­coalitie van bedrijven lijken met een klimaatwet, een klimaatautoriteit en een nationale investeringsfaciliteit sterk op elkaar. Is er overleg geweest? Weijnen en Faber ontkennen dat. “Ons advies was al gepubliceerd toen de Transitiecoalitie haar manifest uitbracht. Op basis van de gelijk­luidendheid van deze en andere adviezen kun je concluderen dat de tijd blijkbaar rijp is voor een klimaatbeleid met ambitie voor de lange termijn”, aldus Weijnen en Faber.

Een emissiebudget geeft aan hoeveel tonnen CO_² tot 2050 nog mogen worden uitgestoten

TUSSEN 1990 EN 2015 vermindering van CO_²-uitstoot met 12%

2050 vermindering van 80%