Zestig jaar lang was Nederland verzekerd van voldoende energie om onze huizen te verwarmen en onze economie draaiende te houden, mede dankzij de aardgaswinning in Groningen. De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), een joint venture van Shell en Esso, kreeg in 1963 de winningsvergunning voor het Groningenveld. Daarbij moest de Staat ervan verzekerd zijn dat ook de publieke belangen (zeggenschap en inkomsten) goed geregeld waren. Dat gebeurde in het zogenoemde ‘Gasgebouw’, waarin NAM de leiding kreeg over de uitvoering van de gaswinning en Gasunie zorgdroeg voor het transport en de verkoop van het Groningengas.

Dankzij deze unieke publiek-private samenwerking hadden huishoudens en bedrijven, ook buiten Nederland, zekerheid over een warm huis en een betrouwbaar draaiende fabriek. Ook profiteerde Nederland economisch van de gasbaten: gecorrigeerd voor inflatie werd er tussen 1963 en 2020 zo’n 429 miljard euro verdiend aan het gas uit Groningen. Ca. 85% daarvan kwam ten goede aan de Staat en vloeide via de schatkist in de economie en sociale zekerheid. In de jaren tachtig sloten Shell en ExxonMobil een ‘Herenakkoord’ met de overheid, waarin werd afgesproken dat het door de bedrijven in Groningen verdiende geld in Nederland zou worden besteed. Dat principe wordt door Shell nog steeds nageleefd.

"Gecorrigeerd voor inflatie werd er tussen 1963 en 2020 zo’n 429 miljard euro verdiend aan het gas uit Groningen. Ca. 85% daarvan kwam ten goede aan de Staat en vloeide via de schatkist in de economie en sociale zekerheid"

De Groningse gasproductie bracht veel voorspoed maar kent, zoals iedereen inmiddels weet, een keerzijde. Al sinds de jaren ‘90 van de vorige eeuw veroorzaakt gaswinning uit het Groningenveld aardbevingen. Dit leidde bij de bewoners in het aardbevingsgebied tot ongemak en zorgen. Pas na de beving bij Huizinge van 16 augustus 2012 groeide ook in de rest van Nederland het besef dat terwijl heel Nederland kon profiteren van de gaswinning, de Groningers zich geconfronteerd zagen met de schade en de risico’s van de aardbevingen.

Na Huizinge: productiebeperking, schadeherstel en versterking

Na Huizinge adviseert SodM (Staatstoezicht op de Mijnen) om zo weinig mogelijk te produceren om daarmee het risico op aardbevingen te verminderen. Begin 2013 kiest de minister ervoor om niet direct in te grijpen in het productieniveau. Hij wil eerst de resultaten van een aantal onderzoeken afwachten om alle maatschappelijke belangen te laten meewegen in zijn besluitvorming. Deze studies kijken naar veiligheid en risico, maar ook naar geopolitieke afhankelijkheid, leveringszekerheid en gasbaten. In afwachting van die studies wordt in de begroting van het ministerie een winningsniveau voorzien van 49 miljard m3. Een Kamermeerderheid uit daartegen begin 2013 geen bezwaren: de begroting, waarin dit volumebesluit is opgenomen, wordt goedgekeurd. Uiteindelijk wordt er, mede vanwege het hoge gasverbruik door een koud voorjaar, in 2013 ruim 53 miljard m3 geproduceerd.

Op 28 november 2013 dient NAM een winningsplan in voor de jaren 2014 t/m 2016 waarin NAM haar plan baseert op de verwachte marktvraag. Tegelijkertijd bevat de technische documentatie bij het winningsplan ook lagere gasproductiescenario’s, waaronder een scenario van 30 miljard m3 per jaar. Op 17 januari 2014 informeert de minister de Tweede Kamer dat de productie uit het Groningenveld “wordt beperkt tot respectievelijk 42,5, 42,5 en 40 miljard m3 over de jaren 2014, 2015 en 2016”. Op 29 juni 2015 wijzigt de minister zijn instemmingsbesluit en brengt hij het productieniveau terug naar 30 miljard m3 voor dat jaar.

Intussen komen er ingrijpende maatregelen: opschaling van het herstel van schade en voorbereidingen voor een programma voor de versterking van gebouwen.

Vergoeding voor schadeherstel en versterking van huizen voor veiligheid (als gevolg van aardbevingsschade) hoort bij de aansprakelijkheid van NAM. Tot maart 2017 – vanaf dat moment wordt de overheid verantwoordelijk - worden zo’n 80.000 schademeldingen door NAM afgehandeld. In het Bestuursakkoord ‘Vertrouwen op herstel en herstel van vertrouwen’ (januari 2014), financiert NAM vrijwel volledig een pakket aan maatregelen van ca. 1,2 miljard euro, met name voor schadeherstel en versterken. Als onderdeel van het akkoord steekt NAM gedurende de periode 2014-2018 125 miljoen euro in programma’s voor leefbaarheid en economische structuurversterking: 35 miljoen als extra bijdrage voor het bestaande leefbaarheidsfonds van de provincie en gemeenten; 25 miljoen via het eigen NAM Leefbaarheid en Duurzaamheidsprogramma en 65 miljoen als bijdrage aan economische versterking via de Economic Board Groningen. Later, in 2018, komt daar in het Akkoord op Hoofdlijnen nog eens 500 miljoen euro bij voor compensatie voor de regio.

Diepe frustratie en boosheid

Het vertrouwen van de Groningers wordt ondanks deze maatregelen niet teruggewonnen. De frustratie en boosheid nemen toe. NAM tuigt een grootschalig schadeprogramma op en probeert bij het vergoeden van de schade niemand tekort te doen, maar ook niet iemand zonder een goede uitleg te bevoordelen. Die aanpak ‘per melding’ kost echter tijd, veel tijd.

Ook verricht NAM, in samenwerking met 200 onafhankelijke wetenschappers uit 15 landen, meer dan 300 onderzoeken naar de oorzaak en de gevolgen van de aardbevingen. Alle rapporten zijn te lezen op NAM.nl. Eén van de onderzoeksprogramma’s kijkt naar methoden om de stevigheid van Groningse huizen beter te beoordelen en waar nodig te verbeteren. Complicerend daarbij is dat voor de veiligheidsbeoordeling van huizen aanvankelijk geen wettelijke norm bestaat; die komt er met de ‘Meijdam-norm’ pas in november 2015. Vertraging en onduidelijkheid over de procedures zijn het gevolg. 

"Vanaf begin 2015 pleiten NAM en aandeelhouders daarom publiekelijk en bij de overheid voor ‘gasdeling’, waarbij Groningen direct zou kunnen meeprofiteren van de nationale gasbaten"

Op het gebied van schadeherstel, versterking en compensatie verzet NAM in deze periode veel werk. Toch is er onvoldoende oog voor het feit dat een rationele ingenieursaanpak van risico en veiligheid niet goed aansluit bij de gevoelens van onveiligheid, angst en onzekerheid bij de bewoners.

Bovendien blijven de financiële verhoudingen scheef: waar de gaswinning bijdraagt aan de Nederlandse economie (en aan economisch herstel na de financiële crisis), blijft ook na ‘Huizinge’ de lusten/lasten-verdeling in het nadeel van Groningen, zoals o.a. door de commissie Meijer geconstateerd. In de jaren 2015-2017 pleiten NAM en aandeelhouders daarom publiekelijk en bij de overheid voor ‘gasdeling’, waarbij Groningen direct zou kunnen meeprofiteren van de nationale gasbaten.

Als voorbeeld dient Schoonebeek dat eind jaren vijftig /begin jaren zestig rechtstreekse afdrachten uit de oliewinning ontving, tot de rijksoverheid anders besloot. Daarnaast oppert Shell ideeën om – ongeacht of er sprake is van schade – tot financiële compensatie voor overlast te komen; praktische regelingen waar elke bewoner in het aardbevingsgebied recht op zou hebben. Uiteindelijk krijgen deze voorstellen onvoldoende steun.

Het publieke karakter van de te maken afwegingen over schade en versterken leidt bij alle betrokken partijen tot het besef dat NAM te lang taken heeft uitgevoerd die eigenlijk alleen door de overheid kunnen worden gedaan. In goed overleg tussen alle betrokken partijen wordt NAM voor schadeafhandeling in 2017 en voor versterken in 2018 ‘op afstand’ gezet; geen beleidsbemoeienis meer, wel de rekening betalen voor schadeherstel en versterking van gebouwen ten behoeve van veiligheid van bewoners.

Afbouw naar nul

Een abrupte verlaging van de gaswinning tot beneden het niveau van leveringszekerheid kan grote maatschappelijke gevolgen kan hebben, dit wordt door NAM en aandeelhouders onderkend. Een later in opdracht van het ministerie van EZ opgesteld rapport concludeert over mogelijke gastekorten: ‘Een groot aantal slachtoffers (> 10.000) en grootschalige maatschappelijke ontwrichting is niet uitgesloten.’

Maar de kritiek op de gaswinning blijft groeien. In maart 2017 oordeelt een rechter dat NAM met het veroorzaken van schade door gaswinning onrechtmatig handelt. Dat plaatst (ook) aandeelhouder Shell in een onmogelijke positie: gas winnen en Nederland ‘niet in de kou zetten’ is een maatschappelijke verantwoordelijkheid (en vanaf 1 januari 2019 een wettelijke plicht), maar volgens de rechter onrechtmatig.

Verscheidene politieke partijen bepleiten in hun verkiezingsprogramma’s voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 een verlaging van de productie naar 20 of 12 miljard m3. Shell gaat samen met ExxonMobil een stap verder: beide bedrijven vragen in september van dat jaar het ministerie van EZK een ‘afbouw naar nul’-scenario als basis te nemen. Overweging daarbij is het oordeel van de rechter dat de gaswinning uit het Groningenveld onrechtmatig is. Vanwege dat oordeel menen de bedrijven dat de overheid verantwoordelijkheid dient te nemen voor winningsniveaus hoger dan nul.

De gedachte – ‘naar nul’- komt in oktober 2017 niet terecht in het regeerakkoord, waarin de volgende verwachting is geformuleerd: ‘Aan het eind van de kabinetsperiode zal de winning naar verwachting circa 1,5 bcm lager kunnen liggen dan volgens het meest recente winningsbesluit van 21.6 bcm (per okt 2017)’. Minister Wiebes oordeelt later, in maart 2018, dat de gevolgen van de gaswinning ‘niet langer maatschappelijk aanvaardbaar’ zijn en kondigt dan aan dat de winning omstreeks 2030 zal worden gestaakt. Deze lijn naar nul (met een beoogde beëindiging van de winning tussen 2028 en 2035) wordt het ‘basispad’ in het Akkoord op Hoofdlijnen tussen Shell, ExxonMobil en de overheid van juni 2018.

Shell en ExxonMobil leggen zich daarin ook vast op het voorlopig niet ontvangen van NAM-dividenden om zo zeker te stellen dat NAM de rekeningen voor schadeherstel en versterking zal kunnen betalen. Om dezelfde reden verplichten beide bedrijven zich ook garant te staan voor de verplichtingen uit het Akkoord op Hoofdlijnen.

NAM blijft betalen voor de schade en versterking die voortvloeien uit haar aansprakelijkheid. Wat betreft de versterkingsoperatie is in het Akkoord op Hoofdlijnen afgesproken dat NAM niet betaalt voor ‘de uitvoeringskosten die niet in directe relatie staan tot de versterkingsopgave [...] en voortvloeien uit beleidswensen van de Staat.’ NAM heeft het Nederlands Arbitrage Instituut gevraagd om een oordeel over de rekeningen die het ministerie van Economische Zaken en Klimaat aan NAM stuurt voor schade-afhandeling en versterking, om antwoord te krijgen op de vraag waar redelijkerwijs de aansprakelijkheid van NAM eindigt en overgaat in een maatschappelijke verantwoordelijkheid van de Staat.

Op een aantal momenten en bij een aantal problemen had Shell, als aandeelhouder en bestuurder van NAM, anders en/of sneller moeten opereren, in het belang van de Groningers

Stevige lessen

Op een aantal momenten en bij een aantal problemen had Shell, als aandeelhouder en bestuurder van NAM, anders en/of sneller moeten opereren, in het belang van de Groningers.

Zo hebben de Gasgebouwpartijen (on)veiligheid te lang door een rationele ingenieursbril op basis van modellen en tabellen beschouwd en onvoldoende rekening gehouden met gevoelens van onveiligheid. De schadeafhandeling ging te traag en door de enorme aantallen claims ging de aandacht niet meer naar de mensen die dat het hardst nodig hadden. NAM kwam bij de schade-afhandeling en versterking in een semi-overheidsrol terecht die NAM niet waar kon maken; NAM had eerder op afstand moeten komen te staan en Shell had daar sterker en eerder bij de overheid op moeten aandringen. Ook had Shell zich eerder en harder kunnen inspannen om de voorstellen voor overlastcompensatie geaccepteerd te krijgen.

Om het vertrouwen van de mensen in Groningen te behouden had Shell mét de overheid eerder en actiever naar een lager niveau van gaswinning kunnen toewerken in reactie op de aardbeving van Huizinge in 2012. En de provincie Groningen had meer moeten profiteren van de nationale gasbaten; Shell had ruim voor de beving in Huizinge bij de overheid kunnen pleiten voor gasdeling, niet pas vanaf 2015.

Shell betreurt dat de aardbevingen voor zoveel Groningers tot grote problemen hebben geleid en heeft hiervoor excuses aangeboden. De stevige lessen die we in Groningen hebben geleerd nemen we mee in onze bijdrage aan de energietransitie in Nederland.

De toekomst: Groningen als groene energieprovincie

Dat Groningen een goede uitgangspositie heeft om een groene energieprovincie te worden, staat buiten kijf. Shell is samen met Gasunie en Groningen Seaports initiatiefnemer van het NortH2 project, ondersteund door de provincie Groningen. De bedoeling is om met grote nieuwe windparken op zee groene stroom op te wekken voor een grote waterstoffabriek. De hiermee geproduceerde waterstof kan via het leidingnetwerk van Gasunie getransporteerd worden naar industriële klanten die hun bedrijfsprocessen moeilijk kunnen elektrificeren. Inmiddels is het consortium uitgebreid en maken ook RWE, Equinor en Eneco deel uit van het project. Als in de toekomst sprake is van vrijvallend dividend uit NAM, dan wil Shell dat geld ook investeren in energietransitieprojecten in Noord-Nederland.

Meer Shell

Dossier Groningen

De aardgaswinning in Groningen verzekerde Nederland van energie, maar kende een keerzijde: de aardbevingen. In dit dossier een beknopte geschiedenis van Shells rol in de aardgaswinning, hoe de opbrengsten werden verdeeld en hoe besluitvorming tot stand kwam. Plus: antwoorden op vragen over het stoppen van de gaswinning en de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen.

Het groningen-gasveld

In Groningen, onder Slochteren, ligt het grootste gasveld van Europa. Het Groningen-gasveld heeft een geschatte oppervlakte van 900 km2.  

Het Gasgebouw

Het Gasgebouw is geen echt gebouw, maar staat voor de samenwerking tussen de Nederlandse Staat en Shell en ExxonMobil bij de winning en verkoop van aardgas.